白景明：我国稳妥实施积极财政政策（2）

增值税要立法，现在摆在面前的突出问题在于，是把现在的《增值税条例》翻牌变成法？还是改革税制，把该纳入增值税征税范畴的领域纳入进来，然后在其基础上立法？这是一对突出的矛盾。对此，现在有不同的看法，有人认为现在应该先进行税制改革，把营业税归到增值税来征，因为法一旦形成就有稳定性。而一旦直接把《增值税条例》变成《增值税法》，《营业税条例》还是《营业税条例》，那个时候再改就改不动了，那么税制改革就长期搁置在这儿了。而主张增值税立法把现有条例转成法的主要依据是，现在税收主要是法制化，先变成法，其他再说，有法总比没有法好。中国的一个现实就是现行23税种只有两个有法，即个人所得税法、企业所得税法，其他都是条例，条例都是行政法规。随着我们经济全球化，随着经济规模的扩大，税收的法制化确实有其现实的要求和迫切性。基于这种考虑，加之增值税是第一大税，先将其变成法律，那么其他税种也就能跟进，形成法律。这两种观点要怎么权衡？

我个人的看法是，增值税确实有深化改革的必要的。营业税领域实重复课税比较厉害，实际税负较重。我测算过，如果改成增值税，很多领域税负是向下降的。所以从税制改革的角度来说，增值税改革确实有必要，但不能够轻易动，其中包含很多问题。归纳起来有两大问题。第一，如果说增值税链条扩大到房地产，扩大到交通运输，扩大到餐饮和通讯，财政减收怎么办？一边是支出扩张，一边是收入减少。如果通过调税率，标准税率动不动？如果不动，就可能要减收。如果动标准税率，则会加重原有第二产业的负担。第二，扩大增值税的征收范围，中央和地方的关系怎么处理？营业税除了几个大的行业、中央级的银行外事地方税收，如果动了交通、运输、餐饮、建筑，就可能影响地方收入。这几年，地方收入中房地产的比重相对比较高，与营业税关联较大。如果全归到增值税，原有中央与地方原有七五、二五的比例调不调？这是一个核心的问题。怎么调能使双方满意，既保既得利益，又对未来得增量能够均占，达到平衡？

第二个问题是个人所得税怎么改。我国个人所得税从现有纳税人的结构来看，中等收入阶层是纳税的主体，而且倾斜度比较高。关键是税制是否合理？现在个人所得税在国家税收结构中，已经排在前位了。增值税是第一大税，之后是企业所得税、营业税，后面就是个人所得税、消费税。实事求是地说，现在我国个人所得税占整个税收的比重与国外相比还是低。现在个人所得税改革确实有深化的必要。这涉及到三个问题。

首先，我国个人所得税改革的目标模式是改成分类与综合相结合的个人所得税税制。个人所得税实际上就是三种模式，分类的、综合和分类相结合的、完全综合的，西方国家是综合的。我们国家现在是分类的，想要走综合和分类相结合的中间道路。现有的个人所得税有11类，哪些进入综合课税，哪些还分类课税，是问题的实质，先要把这个理清楚了，才能够谈工薪所得课税的费用扣除额（2000元）是高是低的问题。

其次，纳税人的确认问题。现在纳税人的确认就是自然人。我认为，中国的个人所得税制，无论是劳务课税，还是工薪所得课税，有一个问题就是没有考虑赡养系数。如果一个人带一个孩子，他挣5000是20%的税率，另外两个人带一个孩子，一个人挣1万，两个人挣两万，两家一样的税率，这合理不合理？赡养系数确实有必要进行研究，否则就影响课税的公平性。

最后，费用扣除额问题，也就是媒体一般说的起征点。费用扣除额应该怎么扣？应该怎么确认？现在我们在理论研究和实证政策研究上，应该说还有完善的空间。工薪所得费用扣除额，目前是2000元，实际上不止2000，缴纳的养老保险、医疗保险不在税基。三险——养老、事业、医疗个人缴纳部分加起来占个人工资总收入的比重在16%、17%。完善费用扣除额的确定核心涉及的问题是，哪些是必要劳动力成本，哪些是必要的生活费，这些要进行细致的研究。这就涉及到怎么看待物价和费用扣除额的联动，涉及到怎么样看待一个国家所谓的必要消费品是什么的范围确认。比如说很突出的，现在房贷是人们的必要支出，以前没有住房商品化的时候可以不考虑，现在要不要考虑？这些都要经过细致的研究。这就是个人所得税涉及到的三个问题。

如何处理保增长和扩张支出的问题

现在很多国家在扩张支出方面都在减轻力度，怕引起通货膨胀。无论是从理论上说，还是从实际运行的角度，都确实有这个问题。我国财政赤字今年是1.05万亿元。我认为，1.05万亿元可以说是拉满了弓的箭，没有太大的空间了，依据如下。现在赤字的规模已较大，10500亿元包括8500亿中央财政赤字和2000亿地方财政赤字。这里有一个警戒线，当年赤字占GDP比重不能突破8%，债务余额不能突破60%，按照这个指标来说，如果按照36万亿算，我们没有达到3%，但需要注意四个指标。

第一个指标，看以个国家财政赤字风险大不大，还得看它的所谓债务依存度。债务依存度指，赤字靠发债来弥补，占本级收入的比重。像企业也有债务依存度的问题，现在中央财政8500亿，相当于中央财政债务依存度是22%了。因为中央财政38000多亿的初次收入中，现在8500亿元已经占了22.3%了，这个指标值已经比较高了。

第二个指标，中央财政的8500亿元赤字占中央财政本级支出的比重50%多。中央财政收入38000多亿元，转移支付加上债务，一共46000多亿的支出，除去转移支付还剩一万五六千亿，那么8500亿元占本级支出比重就是50%。我国中央财政收入实际上大部分转移支付给了中西部。这说明一个什么问题？中央花钱很多要靠发债来花的。

第三个指标，我们国债的付息支出增长。国债的付息支出占公共预算比重不断增长，从今年开始，付息增长是16%，以后还要逐步增长。因为债务得还，特别是还债高峰在五年以后就来了。这个风险的累计比较大。

第四个指标，赤字会连带政府投资的加速膨胀。中国债务的核算实际上是不完整的。按照国外的口径，政府债务还包括公共部门负债。公共部门负债应该还包括国有企业、国有控股企业负债。撇开国有企业负债不谈，其他的公共机构负债如教育、医疗负债，政府融资平台等这些债加起来是比较多的。

现在我们说的赤字不到3%，债务余额是7万多亿，也就是20%，离60%还远着，但我认为现有赤字的风险比较大。实际上，今年的赤字预算遵循了一个原则，即赤字的规模基本上对应的是减税的规模。如果再多加赤字，风险就更大了。所以，赤字的扩张应该是一种审慎的态度，要尽可能的压缩赤字。有的人认为多打点没有关系。但多打后后面的风险就会更大。另外，如果赤字多打极易引起大规模的通货膨胀，中国基于体制的特征，中国的银行（包括中央银行、商业银行）跟政府是连裆裤。在国外，中央银行和政府是一个连裆裤，因为政府财政和中央银行是连裆裤，因为政府在左右经济时有两个公权在起作用，一个公权是有权利收税、有权利发公债，另一大公权就是发行货币。发行货币里面还有一个铸币税的问题。西方国家财政发债动时，中央银行予以配合，但商业银行跟中央银行、跟财政不是连裆裤，相对是脱节的。在中国，我认为国有银行、商业银行和政府是连裆裤，因为我们的机制是统管的机制。这个时候赤字的扩张就是发债，发债实际上就连带着挤占储蓄资金，这就会诱发通货膨胀。中国政府的发债、投资，都要求配套，所以地方政府融资平台要扩大，那么带动的就是通货膨胀。所以，中国的货币供量占GDP的比重远高过其他国家，我们现在基本上是货币供应量60多万亿，相当于GDP比重的180%。美国占70%、80%，日本在110%以下。但这些国家跟我国机制不一样，它们直接体现在政府债务规模比较大，占GDP比重余额是150%；中国的特点是政府债务占GDP比重不大，但货币供应量折算过来也是一样的问题，实际上在放大货币，如果再继续下去，物价的上涨是难以避免的。因此，赤字应该适度减少，要适度控制赤字。

积极财政政策与适度宽松的货币政策的比较

2009年时，我们实行了适度宽松的货币政策和积极地财政政策的搭配。2010年还是这种搭配。学术上的研究认为，积极财政政策和适度宽松的货币政策在保增长中效应是相互弥补的，共同确保了经济适度的增长。而且我个人认为，这两者是不可或缺的：一是不可或缺，二是在一定意义上说，货币政策比财政政策刺激经济增长的力度更大。有很多观点认为，财政政策力度最大，我个人认为可能货币政策比财政政策力度还大。为什么这么说？第一，在刺激力度上，以房地产为例，契税、营业税能减多少钱？90平米以下契税减两个点，90平米的房子100万，无非就是减2万块钱。营业税也减不了多少钱。但货币政策中，降低利息对去年房地产的增长是更很强有力的刺激，利率从7调到5，再打七折，剩三四点，一个百分点一年少一万，贷款20年，假设利率不变，就能少交几十万。这就是为什么很多老百姓去年出手买房子的原因。其他的投资也是一样，利率下调，给企业带来多大的利益。而减税减不了多少，增值税转型就是定项抵扣，卖机器设备还抵扣不了，又不可能全免税。出口退税跟利息比也是相对少。所以，货币政策的力度更大。财政政策力度再大，支出扩张是有度的，发债不能发10万亿，最终是靠货币政策来支持的。就说4万亿投资，实际上财政的钱时1.18万亿元，然后大头是贷款。所以说货币政策和财政政策两者在调节经济中需要共同发力。

从2010年开始，处理财政政策与货币政策之间的关系有几个问题需要研究。

首先，财政支出的扩张和信贷规模之间的协调。现在财政支出扩张，连带着要求信贷规模保持一定的扩张度。但核心的问题是，现在信贷规模增量较大与抑制通货膨胀两者协调问题。我认为，信贷规模的控制源头可能在于财政支出，特别是投资性支出不宜扩张过快，这就跟政府投资有关系。

其次是利率问题。利率对财政政策的实施有突出的影响。利率如果上调，对财政影响比较大。利率上调对财政收入来讲，可以增收，因为贷款利息是营业税的税基，那么利率上调，肯定收入能跟上一块。但如果说存款利率不动，贷款利率上升的话，那么所得税又多一块，如果利差没有拉大，利差跟着走向走，那么所得税这块并不会受到太大的影响。但换一个角度来看，如果利率上调，对财政政策有三方面的冲击，一是利率上调加大融资成本，无论是政府公共项目，还是私人投资项目会加大成本。加大融资成本以后，财政政策要刺激经济增长就受到一定的对冲。第二，如果利率上调，国债政府的融资成本要加大，国债利率跟着肯定要动。因为利率如果上调，特别是上调的幅度比较大了以后，国债利率也要上调，加大融资成本，一个百分点，就意味着100亿，利息就增加100亿，10年期的就增加1000亿。第三，如果一旦利率上调，对税收政策想刺激消费，这又是一个约束。刺激消费就减轻税负，如果动了利率，如果利率上调，那么消费信贷就受影响。西方国家的消费有60%是靠消费信贷支撑。这问题就是两者怎么协调，这是一个大的问题。如果提高利率能够抑制住通货膨胀，那么动利率可能也值得。但现在有没有实证经验，利率这么敏感，我觉得这个还值得研究。中国在紧缩的时期，为了控制物价上涨，我们一再调高利率，但物价还在走高。我国利率曾经到了十几，加上保值储蓄，到了14%，但物价还在往上走，货币供量还在往上增。

第三是汇率的问题。从财政和货币角度协调来讲，汇率跟财政的手段是联动的，两者是关联在一起的。出口退税的增长，一方面基本上抵消前期人民币升值的影响。我们现在还保持一定的升值空间。另一方面，人民币前期升值时，我们的进口环节消费税和增值税没有完成预算，这里面有一个因素就是人民币升值的因素。因为以人民币来计算税基，那么升值以后，进口便宜了，价格下来了，所以没有完成预算。现在，现在世界各国都要求中国人民币升值，已经涉及到经济和政治双方面的问题。人民币升值，从纯经济角度看，可能有三大利益：第一个利益，如果人民币升值，为人民币走向国际化，成为国际货币奠定基础以后，我少支出铸币税。第二，进口商品价格下降，在出口结构当中的加工贸易成本降低下来了。第三，对中国的消费是一个大刺激。中国这两年消费的增长，很大程度上跟国际经济一体化有关系，如果不加入关贸协定，北京不可能有400万辆车，从单纯研究财政的角度，人民币升值有三块成本要付出：一是进口环节的税收，关税、消费税、增值税要减少；二是人民币升值得加大退税力度；三是，假设人民币升值，连带着其他支出，有一些要扩张。

汇率的变动，特别是现在的挤压升值，从政治角度，西方国家挤压人民币升值，根本目的并不在于简单地保护它们的国内市场，更深层次的动机在于，在经济角度设了一个陷井。通过人民币升值刺激消费，这是一个大的陷井。中国实际上是一个通货膨胀的国家，老百姓手里二三十万亿储蓄。我认为高储蓄是一个好现象，政府安排或者是银行安排投资，这是一个化解的渠道。如果把这些储蓄放出来，一共十几万亿的社会商品销售额，如果放出10万亿储蓄来，社会一下子无法消化，通货膨胀比什么都可怕。巴西等南美后来走向衰落，就是工业化加速不了，通货膨胀抑制了经济增长。巴西惧怕通货膨胀，都不敢发展，采取高利率、高税率、高汇率的“三高”政策来确保不出现大通货膨胀。可是中国不发展不行，但首先要避免通货膨胀，避免物价上涨。可能人民币实行稳健的、稳定的、弹性区间小一些的汇率政策。

这就是我今天要跟大家汇报的，基本上是这些看法。有很多错误不当之处，请大家批评指正。

（报告人系财政部财政科学研究所副所长）