白景明：我国稳妥实施积极财政政策

（本稿未经报告人审核。作者观点不代表宣讲家网立场。未经宣讲家网站同意，请勿转载。）

今天的题目是稳妥实施积极财政政策，我将结合宏观经济、财税改革以及货币政策的协调关系来谈这个主题。

2007年下半年，美国发生次贷危机后，2008年开始出现了全球性的宏观政策调整。2008年可以说是改革开放以来，我国宏观政策取向调子变得最多的一年，宏观政策取向一年三变，这是历史上第一次。2008年年初的时候，提“双防”，也就是防经济过热、防物价过快上涨；到了年中的时候，宏观政策取向变成“一保一控”，就是指保增长、控制物价过快上涨；到了年底的时候，调子变成了保增长。这三个基调的转变，不是简单表述上的转变，它体现为具体的一系列政策手段跟着变化。

在提“双防”的时候，实行的是稳健的财政政策。所谓稳健的财政政策，就是带有收紧的意思，要压缩支出，要逐步地压赤字。在货币政策上，也是从紧的，特别是在2007年体现了压贷款指标、贷款规模，利率不断地向上走，存款利率从实行扩张性的货币政策时的二点多一直调到四点多，贷款利率一直调到六到七。当我们提“一保一控”的时候，政策手段，货币政策开始放松，财政政策上也开始松口。到了提保增长的时候，我们的政策出现一个大的掉头，财政政策和货币政策一下子转为双松，即积极财政政策和适度宽松的货币政策。第四季度三个月里，为了实施保增长的宏观政策取向，财政上开始减税，比如暂停利息所得税目；在支出上，公共投资规模开始扩大。在货币政策上，连续几次降息，第四季度降低存款准备金率、降低利率，贷款规模猛增。这个转变以后，我国继续实施积极地财政政策一年时间。党中央、国务院现在对经济的判断，正如温总理说的2010年是经济不确定性最强的一年，经济企稳回升的基础还不牢，因此我们还要继续实施积极地财政政策。

如何体会2010年是经济不确定性最强的一年？我认为有两个主要的依据。第一，国际经济形势非常不好判断，这是一个基本的依据。相比2008年、2009年，2010年经济形势不好判断在哪儿？2008、2009年世界经济向下滑，这是大家形成的共识。从2008年开始到2009年，各国都实行扩张性的政策，经济向上刺激了一下，2009年的世界经济相比2008年，确实有所回升。但这个回升能到什么程度，在2010年不好判断。第二，2010年各国的宏观政策的走势与2008年、2009年相比没有把握。2008年、2009年世界各国达成共识，都要刺激经济，各国的政策都是扩张的，大家都用两条腿走路，一条腿是货币扩张，把利率向下压；一条腿是财政上采取了一些减税的措施，扩张需求、扩张支出。但是，从去年各种大的国际会议上，就2010年采取什么政策的问题各国的意见出现了分歧。法国最早提出经济刺激政策只能是阶段性的、短时间的，不能够长期化。紧接着，一些国家都提出了类似的调子，并从没有明确表态到后来逐步表态。包括美国也表示刺激经济既要考虑短期利益，又要考虑经济社会的可持续发展。各国是否都保持刺激经济政策，这对中国来讲是一个大问题。因为当大家都刺激经济的时候，各国政府的政策会加大国内需求，这时中国的刺激经济跟国际能够配套，比如稳外需，我们的出口扩张是建立在其他国家需求增长的前提下。如果别国退出扩张性政策，需求可能往下降，我们出口给谁？这是一个大的问题。

2010年各国到底保持什么样的宏观政策取向？这是一个扑朔迷离的问题。现在有的国家倾向要收紧，前些时候澳大利亚、印度加息。从财政上来讲，现在有一些国家已经正在退出扩张性财政政策。比如欧洲一些国家出现了债务危机，所谓的“笨猪四国”的西班牙、葡萄牙、希腊是最明显的，现在还包括英国、德国，这几个国家当年赤字占GDP的比重都向10的方向努力，有的国家已经突破10了，希腊已经突破10了，这就意味着财政上要收紧。收紧是压缩支出、增税。典型的就是希腊。欧洲国家压缩支出，等于是压缩了需求。比如说减工资，给财政供养系统减工资，当然引起了包括公共部门在内的罢工、抗议。然而，在这种情况下，中国还要继续实施积极地财政政策和适度宽松的货币政策。这就是经济不确定性因素之一。

怎样认识积极财政政策的含义

积极财政政策是一个官方用语，在学术上没有这个用语。积极财政政策，在学术上理解就是扩张性的财政政策。对于财政政策，有人理解为它是所有财政政策的总罗，它是一个特殊的学术用语，就是政府运用财政收支手段，也就是说通过规模和结构的变动来反经济周期。所谓反经济周期就是，当经济过热的时候，减少支出，降低需求，往下压经济；当经济相对箫条下行的时候，财政可以扩张，比如扩张支出、减税，扩大总需求。这源自于一个公式：一个国家的总需求是指投资、消费加政府购买，政府购买就是财政支出、购买性支出。那么财政政策可以影响总需求有两点：一是直接扩张支出，这种加大总需求是凯恩斯理论当中的人为加大一块；二是减税，减税以后等于无形地加大消费和投资。

我们国家现在实施的这种积极财政政策是一种扩张性的财政政策，通过扩张需求、刺激需求来达到刺激经济增长的目的。我们从2008年底开始实施积极财政政策，2009年实施了一年，今年继续实施。这种积极财政政策，它包括三层涵义。一层涵义是要保增长，财政要加大刺激经济增长的力度，这是积极财政政策的一个宗旨。所谓加大刺激经济增长的力度是指现在采取的政策力度要大过前轮实施的积极财政政策的力度。我们国家实施过两次积极财政政策，上次是1998年我们实施过一次积极财政政策，这一轮跟那一轮相比，力度更大就是指刺激需求的手段力度更大了。这体现在减税力度要大过98年那一轮；支出、扩张的程度要大过上一轮。这一轮实施积极财政政策，减税的力度去年达到5500亿，包括增值税转型、车购税、房地产税、印花税的减收。如证券交易印花税从双边征收改成单边征收，从3‰降为1‰。而5500亿只是静态算账，因为2008年推出这些政策的时候，都是低水平估计，认为2009年经济可能要下滑，对股市没有把握，对房市也没有把握，对车市也没有把握。但2009年经济运行超乎人们的预想，房子是价量齐增，股市也是，比如说上证指数一年差不多上涨了百分之八九，车市是1000多万辆产销量，所以，动态算帐还不止5500亿，而且还有增值税转型问题，有一些抵扣指标是挪到今年来了，实际上我估计动态算帐，差不多有1万亿元。

第二层涵义，积极财政政策要加速扩张支出，要打破追求财政收支短期平衡的理财观。所谓财政上有一个黄金法则，就是收支平衡。凯恩斯主义出现以后，可以不平衡。实际上，从深层次说，不是完全不追求平衡，而是不再追求简单的年度平衡，改为追求周期性平衡。我国财政支出扩张对整个国家经济影响的比重相当大。按总需求=投资+消费+政府购买的公式来算，一般国家政府购买占30%左右的比重，而我国政府直接购买和间接购买加起来占总需求的比重是40%，如果按照国外的口径计算，我们的比重还会更大。如果宽泛的口径算，政府在总需求中的地位更大了，因为除了政府购买之外，投资里面还有政府的比重。按照宽泛口径计算，我国政府支出甚至占到总需求的50%。为什么这么说？西方国家把公共部门的经济行为为全算政府行为，如果要按照这样计算，国有企业、国资委管的企业，中央到省里管的国有企业，金融业的国有大商业、大证券公司、大保险公司等属于财政管财政管的，如果把这些都算上，比重就更高。加速扩张支出指什么？就是指要加大支出增长的力度。这体现为这两年的赤字，去年是9500亿元，今年预计是10500亿元。

第三层涵义，着眼全局和长远立场，实施积极财政政策。“积极”二字体现在着眼全局和长远，这是积极财政政策的的核心意思。所谓着眼全局和长远是指什么？着眼全局的涵义就是财政刺激经济增长，要承担成本，承担风险。着眼长远的涵义就是实施积极财政政策时，要注重结构调整。着眼全局，要承担风险。任何一个国家实施扩张性财政政策时都有成本和风险。风险与成本体现在三方面：第一，发债后是能不能还得上？第二，财政上的扩张会不会引起通货膨胀？第三，资金的安全性。所以很多国家实行了一两年就想退出来。

第一个问题靠发债来弥补赤字。债跟税比起来，债是一种有偿性的融资，税是无偿性的融资。发了债以后怎么还是世界各国面临的问题。假设前提为其他支出不扩张，那么债好还。问题是其他支出都要求向上扩张，如此一来还债的钱怎么来？发新债还旧债是一条路，增加税收来还债是另一条路。现在的问题在于增加税收这条路走不通，世界各国都是这个问题，那怎么办？这就是是风险。我国1998年那一轮实施积极财政政策时发的债刚还完，或者说还没完全还完了，因为2000年发的10年期国债，可能2010年刚到期。出口退税当时欠了8000多亿。2003年到2007年，是我们国家财政收入的黄金时期，每年20%，最高峰能达到30%的财政收入增速，其中税收增速都在27%、28%。财政增收高峰期时，中国解决了这些问题。现在我们的问题是，一方面收入增长乏力，一方面支出需要扩张。收入增长乏力，经济增长的形势、物价形势是稳定的，财政收入没有高增长的空间，改税制、增税又是非常困难的事，同时支出又要加大，如医疗、社会保障、科技、住房保障等。在这种情况下怎么还债？这是一个现实的问题。我们说要调结构、保增长。我觉得中国在两轮积极财政政策中，在调结构上都是卓有成效的。比如1998年实施积极财政政策时，每年上千亿的长期建设国债注重投向电网改造、基础设施建设等，这对后期经济发展确实起了作用，后来经济增长能够到10%的增速与基础设施改造是有关联的。目前，我们也注意结构调整，政府制定了4万亿的投资规划，2008年到2010年落实政府财政上1.18万亿元。与上一轮调控相比，这一轮投资一方面向农村基础设施倾斜；一方面用于灾后重建，差不多有1万亿用于灾后重建；另外还用于保障性住房、铁路建设方面。

如何把握结构性减税的调整和减税的着力点

具体到政策措施上来说，积极的财政政策是一套组合拳，我将其归纳为三个方面：一是税收，结构性减税；二是赤字，扩张支出；三是财政政策和货币政策的协调。当然还有一些补贴等，但概括起来就是这三个层面的问题。

第一，结构性减税的力度和着力点。结构性减税是我国积极财政政策的一个重要组成部分。减税的目的是扩张需求，把钱留给企业和个人，结构性减税的出发点是使留给个人、企业和机构的钱能够转为消费和投资。我国从2008年第四季度就开始实施结构性减税。

结构性减税有三个特征。

第一个特征，结构性减税带有结构性刺激的特征。结构性刺激是什么？也就是我们所说的着力点问题。结构性刺激的是一些能够刺激经济增长的环节、一些带动效应比较强的产业或环节。我们去年的做法具体体现为刺激投资，如增值税转型——从生产型增值税转为消费型增值税，就是购进的机器设备这些固定资产，可以抵扣增值税的进项税额。如刺激汽车产业发展，去年1.6L排量以下的乘用车车购税率从10%为5%。刺激房地产市场，在购买90平米以下的第一套房子时，契税从原来的3%调为1.5%。2010年我们还将延续去年这些带有结构性的刺激，并根据对2010年形势的判断，对现有政策有所调整，比如车购税，原来1.6L排量以下从5%调为7.5%；在房地产方面，取消契税的政策，但基本上脉络、结构还是这么一个结构。这是所谓结构性的刺激。

第二个特征，结构性减税是有增有减的减税。实际上,我国政策是以减为主、增为辅。去年在烟酒消费税方面我们做了增税，从5月1号起开始施行，提高出厂环节烟的消费税税率。一年增下来，增收了500亿元左右的规模。

第三个特征，继续推进税制改革。结构性减税过程当中，结构性减税两类，一类是税制改革性减税，一类是短期政策性减税。短期政策性减税，如车购税、证券交易印花税等。像增值税转型就是一种税制改革性减税。还有资源税、环境税、个人所得税等都属于税制改革性的动作。

现在结构性减税规模比较大。2010年，我国结构性减税规模至少是1万亿元，还有中央财政给的7000多亿出口退税指标。这上万亿元相当于我国公共预算收入的13%，相当于税收计划额的15%。这里说明一下“相当于公共预算”，我们常说的国家财政收入实际上概念还不是很清晰。财政收入，宽口径的是指政府预算管理的收入，分为公共预算（原来叫做一般预算）、政府性基金预算、国有资本净预算三部分。按照2010年，政府纳入预算管理的资金，中央、地方加起来有10万亿。10万亿是什么概念？如果今年8%目标实现，达到三十五六万亿元的规模，10万亿元，就占到总量的20%左右。其中所谓公共预算收入是7万多亿，政府性基金预算收入是1.4万亿左右，其余是国有资本金预算。以往每年1万多亿元的社会保险金一般不算在内，但这福分从今年开始也要进行预算管理，纳入预算管理。这块为什么不算？因为这块是专项资金，不能用于安排各种事务的支出，用于相应的社会保险支出要用在这个方面。前面三块是政府可以用来进行支出的，特别是公共预算可以安排各种支出。基金性预算不是活钱，有一些基金有专项用途，比如土地出让金的规定用途是城市建设、土地拆迁补偿、失地农民的社会保障，不能把它用到科技上去。而公共预算的钱，政府按照规划去安排。

之前提到减税的额度相当于公共预算的13%，也相当于政府整体收入的10%。具体来说，结构性减税要怎么掌握力度和着力，这里有几个需要研究的问题。结构性减税和税制改革怎么配套，是其中的核心问题。对一个国家来说，减税实际上是对税负的一个短期性的政策，核心的问题是通过税制改革，形成自动调节器来确保经济正常的发展。作为自动调节器的税制设置是相对比较合理，能够自动地反周期，自动地促进消费发展。比如说个人所得税，超额累计就是一个自动的调节器。所以，中国的问题是税制改革怎么走的问题。西方国家在经济调整——刺激经济或抑制经济时，税制基本上不怎么动。而中国不一样，现在我们面临的问题，怎么样进行税制改革？税制改革是一个核心的问题。实行结构性减税是一个必须研究的问题。实施税制改革，这里涉及到几个问题值得探讨。

第一个问题就是增值税怎么改？增值税是中国第一大税种，按照今年的预算，国内增值税是15000多亿，相当于整个税收计划的20%多；再把进口环节增值税加进来，那么有2万多亿，这就接近30%了；再把出口退的增值税加进来，那就30%多了。目前的增值税改革是从生产型增值税转为消费型增值税，但这种转型还不完整。因为现在进项税额抵扣是指机器设备可以抵扣，其他的固定资产还没能抵扣，突出的问题就体现在房地产上。现在我国增值税的链条主要是在第二产业上，部分延伸到第三产业上，如新闻出版、出版业。可是增值税链条没有延伸到大部分第三产业领域，很多领域征的是营业税。营业税包括交通、运输、建筑，以及金融业、餐饮、通讯等。从国外的经验来看，增值税的税种，它应该覆盖所有流转活动，应该覆盖所有的劳务和商品的流转。因为增值额课税是一个流转税课税的原理，而营业税标准的就是重复课税。重复课税，无形中加重了税收负担。特别在我国经济企业经营集团化、多角化、细分化，社会分工细分化的情况下，营业税的问题越来越突出。现在很多企业也提出想改增值税避免重复课税，实际上就是这个问题。现在国家已注意到这个问题，增值税立法已经列入今年的立法计划了。