蔡昉：金融危机对就业的影响及其对策（3）

保增长与保就业

保增长与保就业的关系可能是大家会忽略的问题。我认为，保增长就是为了保就业。因此，先要弄清楚GDP增长和就业增长的关系。在很长的时间里，人们认为经济增长是最重要的，有增长才能有就业。这句话没有错，但还有几种情况也成立：没有增长一定没有就业，或有了增长不一定就有就业，或不同的增长会有不同的就业效果。一个部门的GDP拉动能力和就业拉动能力是不一致的，有的甚至呈现负相关关系，也就是说，最能拉动GDP的不是最能拉动就业的。我们可以想象，如果一位市长脑子里面想的不是“保增长的目的是为了保就业”的话，他会选择哪个产业去重点投资？他可能会选择GDP带动效果最强的，可能财政收入很高，政绩表现很好，但就业的目标可能没有达到。1998年后，我国实施了积极的财政政策，当时被当作积极的就业政策中的一个组成部分，但实行的结果是，我们忘了积极的财政政策是为了实现积极就业。很多国家积极财政政策投资重点部门的就业能力是正好相反的，如只有0.04%投入的商贸、餐饮部门创造的就业机会却是最多的。这也是1998年实施积极财政政策的一个教训。很显然，是否树立就业优先原则，宏观经济政策、产业政策产生的效果会有所不同。

青年就业问题

青年就业问题包括大学生的就业。目前，我们保证一定的经济增长速度是为了解决每年新增两千多万的劳动力的就业。劳动力结构中大部分是青年，48%的新增劳动力是各类毕业生。这几年呈现越来越多的青年失业，包含了越来越多的大学生失业，因此新增就业其实就是新增青年就业。社会上流传一个说法：大学生就业难，学历越高失业率越高。其实，我们的认识应从认为大学生就业难转化为青年就业难，一旦这样转化，问题就变得好处理了。第一，不会轻易否定大学扩招，不会轻易否定扩大教育的这个基本方向。第二，青年就业是各国就业问题中面临的共同难题，比如说欧盟的失业问题主要面对的是青年失业。各国有很多的经验供我们借鉴。据2005年的失业率推算，如果城市全体劳动人口的失业率是5.16%，那么24岁以下的青年失业率高达9.48%。到农村更是如此，农村有承包地很难说是失业，通常失业率不到1%，但农村青年失业率超出4倍。所以，青年失业是一种常态，不是这次金融危机出现的现象。

同样，的确有学历越高失业率越高的趋势。统计显示，文盲的失业率是3.3%，小学文化程度的失业率是5.9%，初中文化程度的是7.7%，高中文化程度的是13%，大专是最高的13.4%，大学本科是11.9%，研究生及以上学历失业率是10.4%。但这并不能得出因为有了更高的受教育水平才失业的结论。劳动经济学中的一个基本概念是保留工资，即进入到劳动力市场时，劳动者预期的工资水平。通常学历越高、劳动力市场竞争力越高的人，预期的工资越高；越是处在劳动力市场比较脆弱地位、越没有竞争力的人，预期工资越低，越容易找到工作，而预期工资越高越不容易找到工作。过去很长一段时间里，一上大学就背了一个“专业对口”的包袱，但农民工从来没有专业对口一说，他们的失业率的确非常低。可是大学生要考虑工资、待遇、发展前途、兴趣等，所以大学生在正常的年景通常处在结构性失业和摩擦性失业中。当然，不否定我们的教育制度、教学内容有与劳动力市场脱节的方面，使大学生的素质和技能不能与市场相适应。

从一开始我展示的两个失业率来看，我国上一次的大学扩招是没有错的。1999年的大学扩招有三个目的：一是中国教育水平不高，受高等教育者规模和比例都很低，借此机会扩大高等教育是件好事；二是希望借教育扩大内需；三是希望缓解当时紧张的劳动力市场，降低就业压力。其实，三个目的都达到了。1999年扩招，专科生2002年毕业，调查失业率从2002年开始下降后再没有提高过，直到去年。登记失业率从2003年后也没有再提高过。这表明三年的缓解时间是管用的。这提示我们在面对这次金融危机的时候，教育仍然是一个反周期的手段，但不一定再继续扩大高等教育，在其他领域还有很多事情可以做，比如说义务教育。中国和美国相比，教育差距表现在哪里？6岁儿童在校率美国是98%，中国是80%多。7岁时，我国跟美国一样接近100%，这个过程一直持续到11岁。而我国儿童从12、13岁开始离开学校，美国这个过程却一直会保持到14、15岁。我国儿童从12、13岁开始离开学校，显然我国义务教育还没有得到足够的巩固，更不要提高中教育了。如果我们能维持九年义务教育，并能扩大到高中教育，那么会带来巨大的收益。在金融危机时受教育程度越高，竞争力越强。对企业来说，我们希望沿海地区的劳动密集型产业能够向中西部转移，核心是要提高中西部地区的劳动力素质。如果制造业工人的教育水平从目前水平提高到高中阶段，那么企业的劳动生产率可以提高24%。对家庭来说，如果家庭劳动力教育水平能够平均达到高中阶段，城市家庭劳动力收益可以提高17%，农村家庭劳动力可以提高21%。因此，以高中教育为目标，实现这一点就可以大幅度提高企业劳动生产率，从而提高中国产业的竞争力，进而提高家庭的收益。

同样，高中和中专的扩招能够减少一部分人进入劳动力市场。我们一年有两三千万农民工的就业压力，如果能够让那些没有上完学的人继续接受教育，就可以大幅度降低劳动力市场压力。按照目前农村人口的在校率来看，19岁不读书要找工作的人就高达1684万，如果能将在校率提高到目前的城市水平，进入劳动力市场的人数就会明显减少，只有861万人。

从国际经验看，任何时期的经济危机都是人力资本积累的一个最重要的时期。以美国为例，上个世纪三十年代大萧条，罗斯福可能受了凯恩斯的影响，实行一系列的财政刺激手段，用政府的投资创造就业岗位，大规模建设基础设施，实施大型工程。这个政策得到后人的很多批评，大家并不认为它起到走出经济危机的作用，但对罗斯福在经济危机时期实行的两个政策的批评却很少，一是建立社会保障制度，二是大规模提高教育水平。美国在世界上最强的人力资本地位，大概就是在那个时候形成了，主要分为两段。第一段是在三十年代金融危机时期，美国政府鼓励多读书，家庭也觉得这是一个机会。因为在劳动力市场特别好的时候，读书的机会成本很高；而在难找工作的萧条时期，读书的机会成本下降了，人们也愿意让孩子多读几年书。这个阶段高中生的比例扩大一倍，本科生增加50%。第二段是二战后，1200万退伍军人回到美国，1944年美国通过《退伍军人权利保障法》，其中最主要的一条是让退伍军人上大学或职业学院，那时大概有800多万人都上了更高一级的学校，奠定了美国以后经济发展的人力资本基础，同时解决了当时的就业压力问题。

政府在促进就业中的责任

政府在促进就业中有什么责任？刚才说过，企业提高劳动生产率、把劳动密集型产业转移到国外，是造成了无就业复苏的直接原因，但还有最根本的政策上的长期原因，就是说在某种程度上美国经历了在宏观经济政策上给予就业什么样的位置的波折。首先，在宏观经济政策中，美国给予就业问题以最高的优先排序是发生在1946年，当时制定的《就业法》第一次明确规定了联邦政府的责任就是推进最大化就业，推动最大化生产、最大化购买力，把就业放在了第一位。很多学者们在论述美国宏观经济政策高度重视就业时引用了1978年美国通过的《充分就业和平衡增长法案》，但研究历史就会发现这个法案实际上是一个转折点，从这个法案开始，就业在美国宏观经济政策中的地位是下降了。因为1946年制定法案时，大家对大萧条时期的高失业率记忆犹新，人们希望采用凯恩斯主义的办法去抑制失业问题。到了七十年代初，美国出现的新现象给凯恩斯主义一次沉重的打击。在凯恩斯时期，人们认为失业和通货膨胀是交替的，经济增长快时，失业就会少，但容易造成通货膨胀、物价上涨，出现表明失业与通货膨胀存在一种交替关系的“菲利普斯曲线”，也就是说高失业和高通货膨胀率两者不可兼得，互相替代。七十年代初美国出现了通胀，即高通货膨胀率和高失业率可以同时并存。自然，此时中央银行的政策目标就开始越来越关注通货膨胀的问题、物价问题。因此，在1978年通过的《充分就业和平衡增长法案》中规定了更多的宏观调控的目标，充分就业、生产增长、价格稳定、贸易和预算的平衡成为四个并列的目标，而这四个并列目标在相当多的情况下是冲突的。在冲突的时候选择哪一种目标来遵循，结果是不一样的。从上世纪九十年代开始，国际上流行所谓的中央银行通货膨胀目标制，简单地说，就是对于中央银行来说唯一的调控目标就是物价上涨率，这时就业等其他目标就不再存在了。

我国现在的宏观经济调控是遵循四大目标：促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡。这跟美国1978年的《充分就业和平衡增长法案》是一致的，因此有同样的毛病。第一，没有把就业放在第一位。第二，它有过多的目标，而目标之间往往是有矛盾的。它不是一个就业优先的宏观经济政策理念。同时，我们也遭遇货币政策受通货膨胀目标制的干扰。通货膨胀目标制的理论依据来自于弗里德曼，他有一句每个宏观经济学家都能脱口而出的名言：通货膨胀无论何时何地都是货币现象。这句话的含义是什么？我们举一个例子，2007年年底中央经济工作会议确定了“双防”的目标，其中“一防”就是防止结构性价格上涨转变为明显的通货膨胀。这是非常正确的。因为那时的价格上涨是原油涨、猪肉价格涨、粮食价格涨，由于我国食品支出构成占消费者物价指数的33%，所以物价指数就上涨了，确实对老百姓的生活造成影响，但其他的什么都没有涨，因此我们应该解决的问题是保证食品的供给，抑制其价格过快上涨。然而，有的宏观经济学家受到了通货膨胀目标制的干扰，受到了弗里德曼教条的影响，他们说，哪有什么结构性的价格上涨，就是通货膨胀，唯一可以做的就是大幅度实行紧缩性的货币政策。从紧的货币政策要达到的目标是压制经济增长速度、压制投资，而与提高粮食产量、提高生猪产量毫无关系。对付通货膨胀目标制一个办法就是用就业优先原则来取代它。最近的达沃斯世界经济论坛达成的一条共识就是，通货膨胀目标制是有害的。

除了宏观经济调控部门应该关注的就业问题，我们还应该定位一下人力资源和社会保障部的职责是什么？如果让他们去解决总体经济增长问题、解决投资结构问题，那是勉为其难的，但他们有更重要的职责。失业有周期性失业、摩擦性失业、结构性失业，周期性的失业自然是用财政政策、货币政策来解决的，需要在货币政策中体现就业优先原则。摩擦性失业和结构性失业与劳动力市场功能、劳动力市场效率是密切相关的，政府要保护劳动力市场竞争性、灵活性，提高劳动力市场的服务能力，进行职业中介，提供技能培训等，都可以大幅度降低摩擦失业和结构性失业。教育部门要改善教育质量、改变教学内容，使之能够更好地和劳动力市场匹配，也可以大幅度降低结构性失业率。几乎每一个政府部门都可以体现有利于降低失业、扩大就业的特殊职能。在我国全部的失业率中，自然失业率（结构性和摩擦性事业）占大部分，周期性失业占一小部分，如果说这次金融危机所造成失业主要是周期性失业，那么通过改善劳动力市场的能力，在自然失业率上降一到两个百分点，就可以弥补上周期性失业上造成的损失。

我们注意到，2008年争论最大的法律是《劳动合同法》。大家认为，这部法伤害了劳动者利益，造成企业竞争力下降，造成了劳动力市场摩擦、争议增多，甚至很多人建议暂缓执行这部法律，对此我非常反对。2008年，我们有三部和劳动就业相关的法公布，一部是《就业促进法》，规定了消除劳动力市场上的各种歧视性政策、摩擦等，创造公平的就业竞争环境。如果我们把这部法很好地加以落实，就可以大幅度降低自然失业率。这也是我们的政府责任所在。

就业问题目前成为我们国内宏观经济讨论中一个重要问题，我也希望大家就此展开探讨。谢谢。

提问环节

问：劳动力人口的流动会促进就业，流动的劳动力人口会不会对当地城镇劳动力就业造成压力？如何解决？

蔡昉：其实这是上个世纪九十年代我集中研究的问题，真正的民工潮是那时开始发生的，当时城市有很多应对措施，我们既需要农民工，却又担心他们对城市就业造成一定的竞争。特别在九十年代后期，城镇出现大规模下岗失业现象，人们更加担心农民工的竞争关系。这个里面有两个问题，第一个是农民工和城市本地职工不处在同一个劳动力市场上。城市是一个二元的劳动力市场，它们一个是比较正规的、有保障的市场，另一个是保障程度相对低一些的市场，但往往这个市场的岗位是新创造出来的。比如有些就业是新创造的，有些产业部门是改革开放中新形成的，这往往都以农民工就业为主，二者之间竞争相对少一些。第二个是农民工跟城市本地职工竞争关系与经济周期相关。在经济发展比较快、出现就业劳动力短缺现象时，两者之间没有竞争；但在金融危机、经济下滑时，很多城市失业人员需要到非正规部门过渡，这时可能在一定程度上造成了竞争。其实，劳动力市场归根到底是竞争的，是要有弹性的、灵活性的。如果通过保护劳动力市场、保护城市居民的就业，达到抑制农民工的效果，归根到底是伤害劳动力市场功能，最后在宏观上伤害的是城镇就业的扩大。

问：其他的服务业和民生的投入都需要钱，不扩大投资，那么开源的钱从哪里来？

蔡昉：我们刚才说了，四万亿的投资投在不同的产业上会产生不同的就业效果，其实我只讲了就业效果。简单说，假如一边是普通工业发展，一边是其他的服务业和民生事业，一方面真正影响中国经济增长、影响就业的是中小企业、劳动密集型企业，而投资大单惠及不到他们，因此我们投出去的只创造GDP、不创造就业，或创造就业较少。另一方面，民生产业、服务业是创造就业的，财政每投出一笔钱可能会产生乘数效应。劳动密集型产业、服务型产业因为雇佣人多，乘数效应是最强的，拉动内需就产生良性可持续的增长。目前我们在政策上有一定误导的可能性。过去是出口、投资、需求三足鼎立，由于出口大幅度减少，我们变成了只有两条腿，但如果产业结构没有调整好，就会一条腿走路，也就是只有内需，有投资需求，而没有实现消费品需求，这不可能走得远，也不可能走得持续。所以，好的产业结构意味着更加可持续发展。

同时，民生事业等所谓的其他服务业有很多问题是该解决而长期不能解决的、没有能力解决的和没有顾上解决的问题，比如养老保障制度、医疗保障制度、最低生活保障制度、教育等。这些问题长期得不到政府足够的投入，导致的结果是政府投资没有到位，意味着家庭要为公共产品买单，意味着人们必须要担心未来失业怎么办？老了怎么办？孩子上学怎么办？病了怎么办？因此，人们要存钱，不敢消费，这是我们没有足够消费内需的一个重要原因。

因此，利用应对周期的短期要求来实现长期的建设任务，我觉得是很值得的。当然还有一个问题就是，钱从哪里来？我觉得我们需要认识什么是积极的财政政策。所谓积极政策的含义是扩张性的，扩大支出而不扩大收入，就是说预算赤字归根到底是想给企业减负、给老百姓减负，让他们多消费多投资。如果一方面使劲增加支出，另一方面得把这个钱都收回来的话，就达不到积极财政政策的效果。我想，在这个时候形成一定的财政赤字是必须的。

我们希望能够在审批项目时引进就业评价机制，否则我们只能把就业优先原则当作一个口号喊一喊。

（报告人系中国社科院人口与劳动经济研究所所长，

据宣讲家网站报告录音整理）