中国行政体制改革与政府治理创新（2）

现在回过头来看这次改革，改革的成功点，不在于精简机构，精简人员，因为机构和人员后来很快都反弹了。1982年改革对后来产生深刻影响的是三个方面：

第一方面，我们开始建立干部正常的离退休制度，开始打破领导职务实际上的终身制，这是1982年开的好头。这对后来产生了很深刻的影响。

第二，邓小平提出“四化”标准：革命化、知识化、年轻化、专业化，用“四化”标准改造党政干部队伍，使一大批知识分子走向了领导岗位。我前几天接受路透社记者采访，他问我：“为什么你们高层都是清华的，都是学技术的？”我说这是一种时代的必然。当时特殊历史条件下，就在这个时候一大批知识分子走向了领导岗位，清华、北大等学理工的，那个时候走向领导岗位，到现在就走到了最高领导层去了。

第三，如果说成就的话，那就是1982年这次行政体制改革中，我们探讨了一种新的管理模式，叫“地市合一”，把行署撤销，实行市管县体制。最早是在苏州、无锡等经济比较发达的地区实施，这对后来也产生了很大的影响，现在全国机构上都实现了市管县的模式，避免了行政机构的重叠。这是第一次改革。

到1988年我们进行了第二次改革。1988年这次改革和1982年的改革是有很大差别的，原因就在于1982年我们改革的重点在农村，还没有转向城市，而1988年进行第二次行政体制改革时，我们改革的重心由农村转向了城市。如果说农村改革主要靠的是政策调整的话，比如说包产到户，生产责任制，很快调动了农民的积极性，使中国长期解决不了的吃饭问题，在改革初期短短六年中，奇迹般地解决了。但是改革的重心由农村转到城市以后，靠简单的政策调整就不那么灵验了。因为城市是一个高度的集约体。高度集中文化，高度集中各种生产要素，高度集中技术和人才等。城市和农村比，它永远是起到领头羊的作用。

我们的改革从农村转向城市后，首先遇上了和传统计划体制严重的冲突，再靠简单政策调整不灵了，要改革体制本身。所以大家看到，就在1985年以后，邓小平多次讲过，经济体制改革深入到一定程度以后，就要推动政治体制改革。1988年的行政体制改革，就是在这样的大背景下展开的。1988年这次改革应该说是一次不完整的改革，本来计划自上而下，结果没想到刚刚在中央这个层面改完以后，我们就遇上了1989年大规模的政治风波，这样中央为了应对当时的局面，决定地方行政体制改革和机构改革全部停止。1988年这次改革是一次不完整的、不彻底的改革。

这次改革，国务院机构由72个精简为66个，现在看来，改革对后来产生最深刻影响的就是，提出了非常重要的概念。什么概念？这就是第一次提出要转变政府职能。转变政府职能这个概念，就是1988年行政体制改革中提出来的，直到现在，仍然是我们面临的重要任务。

到了1993年，我们进行了第三次大规模的行政体制改革。1993年这次改革，和1982年、1988年又都不一样，可以说完全不一样，为什么？大家知道，1992年我们把经济体制改革的目标修改了，如果说过去经济体制改革一直是摸着石头过河，到1992年我们终于摸到了这块石头，这就是邓小平南方谈话时讲的，中国要建立社会主义市场经济体制。

既然经济体制的改革目标是市场经济体制，那么政府管理，你过去组织机构的整体架构，完全是按照计划经济模式构建起来的，那么你现在适应市场经济体制改革的要求，就必须进行大刀阔斧的改革。所以1993年这次改革是我们经济体制改革目标发生重大变化以后，所进行的第一次行政体制改革。

但是时间太短了，1992年刚刚提出市场经济体制改革的目标，1993年继续进行行政体制改革，中间没有实践的过程。这段时间太短了，还总结不了多少经验。那么1993年这次改革还是自上而下，从中央国务院一直到下面都进行了改革。现在看来，1993年这次改革的成果，真正体现在1994年元月同时出台的“五大改革”，标志着中国的体制改革由表及里，由外向内，深入到内部进行改革。那么它直接成果体现在1996年底，1997年初，我们长期梦寐以求的所谓高增长、低膨胀这种格局的出现，也就是所谓经济的“软着陆”。 所以说1993年这次改革，它真正成果体现在1994年的五大改革，和1997年初经济“软着陆”的实现。