汪玉凯：“大部制”和“大部制”改革（3）

“大部制”改革的难点

下面我讲第三个大问题，“大部制”改革的难点在哪里？

第一，“大部制”改革的目标。关于改革的目标，根据我对十七大报告的理解，“大部制”改革应该在一个决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制框架中进行，我们不能孤立地看“大部制”改革。这就意味着“大部制”的整体构建要与政府的决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，并在这个基础上建立政府的权力机构和运行机制。

具体来讲，“大部制”可能有两种模式。一是在部和部之间，把一级政府的部门功能相对分化，有的部门专门行使决策权，有的部门专门行驶执行权，有的部门专门行使监督权。比如，《政府采购法》颁布实施以后，政府采购的政策制定归财政部，财政部负责解释《政府采购法》。但中央让国家机关政府采购执行机构放在国务院办公厅下边，国办又委托国务院机关事物管理局代管，叫中央国家机关政府集中采购中心。为什么这样呢？就是说，财政部制定政府采购的政策，但不能由财政部去执行，否则就容易出现问题。为了使政府采购能够良性发展，把政府采购的决策权和执行权分开，这就是典型的决策和执行的分离。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。

我认为，我们对“大部制”内涵的把握，应该有这样的意识，即政府内部整体权力架构的构成，它更能体现决策、执行、监督机构相对分离、相互制约，体现“大部制”的思维。

第二，“大部制”改革的思路。按照我对十七大报告对下一步行政体制改革思路的理解，“大部制”改革的整体思路要这样来考虑，要把调整政府议事协调机构、事业单位特别是有行政职能的事业单位的改革和“大部制”改革进行统一考虑。就是说，有行政职能的事业单位将来很可能都改成“大部制”的执行机构。现在深圳正在改革，把有行政职能的事业单位改造成法人治理结构，改成法定机构，法定机构就是执行机构。

第三，“大部制”改革的难点究竟在哪里？我觉得难点有四个方面，这是我们下一步推进“大部制”改革需要认真研究的问题。

一是如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的改革思路构建政府权力机构和政府的运行机制，为“大部制”改革提供保障。十七大报告提到大部制改革时，是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的，这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，在这个基础上建立权力机构和运行机制。这可能是下一步机构改革的难题。应该把“大部制”改革放在权力结构调整中来观察和思考。

二是实行“大部制”以后，能不能有效遏制部门利益，也成为人们关注的焦点。过去部门之间互相还制约一下，现在把他们整合在一起，权力更大了，是不是部门利益会更加凸现？有人说，现在的发改委就是个超级部，发改委是不是一个“大部制”？我觉得不能简单、片面地认为“大部制”将导致更大的部门利益化，我也不认为发改委这种模式就是“大部制”模式，恰恰相反，我认为在下一步体制改革中需要认真思考发改委的内部运转现状，要对它进行适度的调整和改革，发改委究竟应该如何存在，它的权力应该如何运行。2003年改革的时候，把国务院经济体制改革办公室也合并到发改委，当时好多人就有微辞，他们认为国家的体制改革办公室应该是超越部门利益的，如果把这样的体改部门放到一个部的内部，那么它拿改革方案的时候，就会受到部门利益的制约。还有，经济体制改革委员会曾经是一个部，后来降成办公室，2003年把它浓缩后放到发改委里面，变成发改委中的三个司。现在很多专家多次呼吁，应该把负责体制改革方案设计研究思路的机构从一个部门中拿出来，这样才能更加公平、正义、科学。

我们普遍担心的是实行“大部制”以后，能不能有效地遏制部门利益？我认为这确实是一个问题。有人提出，审计机构不应该放在政府，应该放在人大，这样人大对政府的审计会更具有权威性，实际上绝大多数国家的审计也是放在议会体系中的。我也认可这种看法，我们完全可以这样进行调整。现在把审计署放在政府内部，这些年的审计风暴产生的影响非常大，老百姓高度认可，但明显受到一些政府部门的抵抗，因为审计署毕竟只是国务院的一个部。所以，遏制部门利益还需要通过加大对政府部门权力的有效制约来解决。通过“大部制”的管理模式，能够解决部门利益中的部分问题，在解决部门职能交叉、多头管理这些问题上是非常有效的。但要想有效遏制一个大部整体上的部门利益，必须通过新的办法来解决，不能通过“大部制”这样一种改革模式解决所有问题。

三是在中国这样一种政治生态环境下，需要政治层面改革的配合，“大部制”改革才能够顺利推进。我认为“大部制”的发展，如果从更有效这样一种思路考虑，应该跳出政府，应该从党、人大等整体考虑，这样对我们未来的管理可能更有效。就像我前面讲到的，中纪委和监察部是跨党政的合署办公，这些年来成效是显著的，以后这种跨党政的“大部制”也可能会出现。比如，组织和人事，文化和宣传，审计和人大。如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制改革中应该思考的问题，从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，这样也许更具有长远性。

四是大部制改革的策略和方法也至关重要。我们要推进“大部制”改革，如果不解决改革推进策略问题，不解决改革的方法问题，也可能收不到预期的效果。总结一下过去这五次改革，有很多方面的问题都与我们改革推进策略不到位有关。比如，1987年以后，我们把事业单位改革和行政改革分开了。事业单位涉及到一百多万家机构，涉及到两千几百万元财政的大头。现在全国行政机关每年的公务员招考成为全球第一考，几十万人竞争一万多岗位。政府内部出现了职位空缺，可以内部竞争上岗，也可以面向社会进行招考，但现在大部分事业单位还是铁饭碗、大锅饭，还在不断地往里面调人，没有像政府部门用人那样坚持考试，事业单位改革明显滞后，使得有些地方在行政体制改革中在事业和行政之间搞数字游戏。

行政体制改革只能解决政府管理层面的一部分问题，更深层次的问题和政治层面发生联系了，没有政治层面改革的配合，光靠行政体制改革是远远不够的。比如，政绩工程、形象工程，难道仅仅是行政改革能解决的问题吗？如果没有干部选拔机制、考核机制的改革，评政绩讲形象就很难得到遏制。

因此，“大部制”改革要解决其推进策略和方法问题，构建决策执行相互制约、相互协调的权力结构，包括事业单位的改革、议事协调机构的改革乃至政治层面的改革，都应该进行一体化的制度设计，整体推进。就像十七大报告讲到行政体制改革的时候说，要用行政体制改革的整体方案来推进行政管理体制改革，要整体设计、整体推进，最大限度地避免头痛医头、脚痛医脚。在我看来，中国的大部制改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛、外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。

从改革的上下衔接来看，由于我们是单一制国家，上下级步调一致，所以中央要先行一步。2008年三月份，新一届政府组成以后，部门之间肯定会有整合，涉及到目前社会反映强烈的、国家急需要解决的这些部门可能率先整合。2008年后半年以后，地方才会陆续启动，首先是省，然后是市，最后才慢慢到各级县，中国改革一向是自上而下的。此外，先改革重要领域，比如说金融领域，能源领域，运输交通领域，这是我预测的三个有可能率先实行“大部制”的改革领域。

这就是我理解的“大部制”改革的四种难点，如果我们能把这四个方面的问题解决好，我想中国“大部制”改革还会不断向深入发展。

今天就跟大家交流到这里，谢谢大家。

(报告人系国家行政学院公共管理教研部教授，

据宣讲家网站报告录音整理)